【专题】保护长城 河北在行动

保护长城 河北在行动 ——《河北省长城保护办法》颁布实施

原载于《河北画报》2017年第2期

执行/孙晶昌 王智丽 金凌霞 张旗

将《长城保护条例》具体化的新办法

一直以来，河北省委省政府都十分重视长城保护。省文物局等相关部门先后组织实施了山海关关城及东罗城、滦平金山岭、张家口大境门等长城保护工程项目，开展了长城资源调查工作，不断加强法规制度建设，加大长城保护执法力度，广泛开展长城保护宣传和研究展示，取得了良好的成效。当前，河北省长城保护还面临着自然损坏加剧、人为破坏时有发生、投入不足、管理薄弱、不当开发利用、社会参与度不高等问题，保护状况还不尽如人意。依据《文物保护法》《长城保护条例》等法律法规制定的《河北省长城保护办法》将进一步加强全省长城保护工作。

《河北省长城保护办法》共26条，主要规定了长城所在地县级以上人民政府及其相关部门的长城保护责任，长城保护责任评估机制建立与落实，行政区域边界长城的保护利用，长城保护员的聘用及管理，社会组织和人员参与长城保护；规范长城修缮行为，杜绝借保护之名大修“新长城”的做法；明确破坏长城及其环境风貌的行为及处罚等内容。

河北省文物局负责人表示，《河北省长城保护办法》是对《长城保护条例》的具体化，其颁布实施对于加强河北省长城保护工作，提高河北省长城保护利用水平，具有十分重要的意义。

2016年11月30日，国家文物局在河北金山岭长城举办《长城保护条例》实施10周年系列活动。图为参与长城保护的各界人士和与会领导合影留念。

文化部部长雒树刚、河北省省长张庆伟共同启动中国长城遗产网改版上线

文化部部长雒树刚、河北省省长张庆伟、河北省文化厅厅长张妹芝等一行登上金山岭长城

树立“向长城致敬”的保护理念

长城是由多种遗存及其所处自然环境共同构成的独具审美价值的文化景观，因其修筑延续时间长，加上长期以来自然侵蚀风化、人类生产生活和历史环境变迁等多重因素影响，保护有其特殊性和艰巨性。因此，树立正确的长城保护理念显得尤为重要。最近，绥中最美野长城被砂浆抹平事件发生后，暴露出长城修缮过程中会出现一些偏差，这无疑也给我省长城保护修缮工作敲响了警钟。

“对长城的保护措施如果不能使之连接历史和未来，那无异于破坏。长城曾是许多重大历史事件的见证，保护修缮时要最大程度保留不同时期的重要历史遗存和信息。”河北省文物局局长张立方说，对长城的保护应根据实际特点和需求不同，采取有所区别的措施，不能一修了之，更不能生搬硬套。长城绵延万里，有的段属“古代建筑”，有的段是“古遗址”，充分显示出了长城形态的多样性，保护时也需因地制宜，加以区分。“比如，金山岭长城在修缮时，我们就特意保留了残缺不全的西峪楼和几处残垣断壁，给人一种历史的沧桑美和真实感，这些长城遗址保护段，反而成了游人争相拍照留念的地方。”张立方说。

此次我省出台的《办法》就明确规范了长城修缮行为，以“不改变原状”为基本原则，对长城段落已经损毁的，应当实施遗址保护，不得在原址重建，杜绝借保护之名大修“新长城”的做法。“长城保护应该树立‘向长城致敬’的理念，学习古人尊重自然的态度，有敬畏之心。而不应随意修复和重建长城，让其为‘我’所用。”河北省文物局文物保护处处长刘智敏说，自然损毁是不可避免的，虽然可惜，但也无法挽回，而人为的破坏却完全可以避免。近年来，许多地方政府为了经济利益，对损毁的长城进行大肆修复或重建，其实就是一种人为的破坏。

“长城的修缮要根据实际情况加以甄别，严格遵守不改变文物原状和最小干预原则，优先安排抢修价值重大、濒临损毁的重要点和段。”刘智敏说，对于历史上地面部分已坍塌或消失的长城遗址，实施遗址原状保护，不在原址重建或进行大规模修复。这是业内达成的共识，在长城保护工作中也要树立这种理念。

2006年4月，河北省文物局开展了长城资源调查工作。用三年多的时间，摸清了省内长城的长度、方位、走向和存量，为制定长城保护规划、建立长城保护管理办法以及开展长城系统的专项研究等工作提供了科学依据。

《河北省长城保护办法》中，多次明确提出长城保护工作中的主体责任人是“长城所在地县级以上人民政府”，这是我省进一步落实政府在长城保护工作中的主体责任地位的重要举措。

政府是长城保护的第一责任人

长期以来，长城保护的法定职责落实情况一直存在短板，曾出现保护与利用“两张皮”现象，跨边界管理相互推诿现象等等。针对这些具体问题，《办法》全文26条中，多次明确提出长城保护工作中的主体责任人是“长城所在地县级以上人民政府”，这是我省进一步落实政府在长城保护工作中的主体责任地位的重要举措。这样一来，对长城的监管责任将更加明确，管理体制更加健全，地方政府之间的通力合作机制将更加顺畅。

“政府是长城保护的第一责任人，政府应当为长城撑起第一把‘保护伞’。”张立方说，“《办法》让我们有法可依，但是还不够，还需执法必严。长城所在地县级以上人民政府必须切实担起保护的责任，要有‘做长城守护神’的担当。保护长城，守土有责，地方政府负有神圣而不可推卸的责任。”

“《办法》进一步落实了长城保护的责任主体，是我省对2006年国务院公布施行的《长城保护条例》的具体化。”刘智敏称，此次《办法》的出台，让我省长城保护管理体制在实践中不断完善，为大型野外文化遗产的保护管理积累了有益的“中国经验”。

“我省长城共分布在59个县（市、区），涉及范围广。进一步落实政府和各有关部门的责任十分必要。”河北省文物局执法督察处处长李家文表示，《办法》第四条落实了长城所在地县级以上人民政府在长城保护工作中的主体责任；第二十三条涉及具体的问责，都为我省长城保护责任落实到位，提供了重要的法律依据。

跨界长城保护有法可依

近年来，随着长城旅游开发日益成为地方拉动经济增长的重要手段，保存完好的长城段落在边界管理、开发利用方面的争议时有发生。与此相对的是，尚不具备开发利用价值的长城段落无人问津，缺乏管理。《办法》对处于行政区域边界的长城段落的保护、利用有了明确规定要求，毗邻各方建立沟通协商机制，协商开展长城段落的保护、利用等工作，推动长城沿线各地方政府在长城保护工作中形成合力，为各方更好地开展长城保护和利用提供了保障。

“这一规定为今后长城沿线相邻各地联合保护、开发利用，解决长城修缮的难题提供了法律依据。今后，我们将进一步畅通长城保护管理区域沟通机制，加强与北京、天津及山西、内蒙古、辽宁的协作配合，尤其要做好京津冀协同发展中的长城保护管理工作。”张立方说，《办法》对于跨行政区属地的长城保护、管理有了明确规定，由政府牵头进行沟通协商，协调矛盾和争议，对更好地进行长城保护有实际指导意义。

“管理权摩擦反映了以前对长城的整体管理和具体保护方面存在问题。此次《办法》对处于行政区域边界的长城段落保护和管理提供了法律依据。”李家文说，以前围绕长城跨界段落保护、管理有不少纠纷和争议，毗邻两地在产生经济利益的长城段落发生争端的情况时有发生，而未开发的荒山野岭会出现互相推卸管理责任的现象。

“毗邻各方建立沟通协商机制对于长城保护工作意义重大,为解决跨界长城保护问题，河北省文物部门一直在努力。”刘智敏说，承德市宽城满族自治县与唐山市迁西县曾就喜峰口长城的管理权产生矛盾，由于缺乏沟通协商机制，两地在长城保护工作中出现的问题很难顺利解决。此次《办法》要求毗邻各方建立沟通机制，各方联合保护、解决长城修缮等难题，这将激发各方共同保护长城的积极性。

利用资源的同时也要履行保护义务

河北的长城资源无疑是一笔巨大的财富。随着人们对旅游的诉求越来越高，我省长城文化景区开发力度加大，这些景区在获得巨大经济回报的同时，对长城的保护还有不尽如人意之处。此次出台的《办法》对长城的开发利用进行了规定，明确了利用和保护一体化，景区利用长城旅游资源就要尽到保护义务。同时，对长城段落开辟为参观游览区的条件进行了严格的限定。

“金山岭长城文物管理处既是长城保护单位，也拥有景区门票收入支配权。景区门票收入全额用于长城保护。近十年来，我们投入一定的人力和物力对金山岭长城保护做了大量工作，确保长城本体完好。但因为没有对长城破坏的执法权，我们景区对一些人为破坏行为的管理存在困难，惩处依据也不好把握。”承德市滦平县金山岭长城文物管理处主任郭中兴说，此次《办法》规定“依法被授权或者委托承担文物行政执法职能的机构应当对本行政区域内的长城进行执法巡查”，有了此条款为依据，长城管理机构可向相关部门申请委托或授权，承担文物行政执法职能。“在保护工作中增加了执法巡查权利，将对查处文物违法案件起到辅助作用。”比如，《办法》明确规定了“不得倒卖长城砖、长城石刻以及长城的建筑构件”“不得在长城上刻画、涂污”“不得在长城上取土、取砖（石）或者种植作物”等，有这些具体的条文，相关景区就可以成立执法保护机构，专门对游客和地方机构的违法行为，进行执法追责和监督管理。

长城是中华民族的精神象征，保护长城、传承长城精神不仅是文物部门的任务，还应该是全社会、全体公民应尽的义务和责任。《河北省长城保护办法》明确提出保护长城要实行政府主导、全民参与，积极动员全社会力量参与长城保护，对形成“保护长城，人人有责”的良好氛围起到了推动作用。

让长城保护成为民众的自觉行为

长城保护，既应确定政府的责任主导地位，又应成为民众的自觉行为。此次出台的《办法》明确政府在长城保护工作中的责任主体地位的同时，完善了长城保护员制度，并规定公民、法人和其他组织都有保护长城的义务。

“长城是中华民族的精神象征，保护长城、传承长城精神不仅是文物部门的任务，还应该是全社会、全体公民应尽的义务和责任。”张立方说，《办法》明确提出保护长城要实行政府主导、全民参与，积极动员全社会力量参与长城保护，对形成“保护长城，人人有责”的良好氛围起到了推动作用。

“在基层长城保护工作中，长城保护员起到了不可替代的作用，他们被当地群众亲切地誉为‘长城守护神’。我省现有920余名长城保护员，多数为长城沿线居民。长期以来，他们拿着很少的经济补助，甚至是义务看护长城。”李家文说，有些长城保护员家住长城边，对长城感情深厚，自发对长城进行保护。对于这些基层长城保护员，政府应明确专项资金给予适当经济补助。此次出台的《办法》为解决基层长城保护工作经费短缺、缺乏财政保障的问题提供了资金保障。另外，也对长城保护员制度进行了完善，为这些以前在人们眼中是“草台班子”“民间组织”的保护员正名，这将极大调动广大长城保护员的工作积极性，对保证队伍的稳定性具有重要意义。

“滦平县境内有45公里明代长城，金山岭长城文物管理处进行有效保护的有7公里，最大的问题还是人手紧张、后续保障不足。”郭中兴说，长城保护需要更多社会人士参与、监督，但增加人手就意味着增加投入。《办法》落实了长城保护员的补助标准，明确提出不低于当地最低工资标准，具有现实意义。同时，鼓励公民法人和其他组织通过投入长城保护维修基金，成立长城保护研究机构，开展长城保护志愿行动等方式保护长城。这一规定，充实了长城保护力量，扩大了长城保护队伍。

编辑/金凌霞

（部分资料由河北省文物局提供）